Entrevista de la Revista Energía y Negocios (E&N)

Rivisando mis archivos encontré la siguiente entrevista que me hizo la revista Energía y Negocios en mayo de 2006. Releyéndola vi que muchos de los temas y comentarios que hice continuaban siendo relevantes en la actualidad, aún después de 4 años y de prácticamente casi todo un periodo de gobierno. En el caso del gas natural, el tema de la exportanción sigue siendo controvercial y en el ínterin ha aparecido la generación hidroeléctrica en la amazonía peruana y su exportación al Brasil.

A continuación la transcripción de la entrevista.

Entrevista de la Revista Energía y Negocios (E&N) a Eduardo Zolezzi (Mayo de 2006)

“No vendamos el patrimonio de la familia”
* Consultor del Banco Mundial considera que debemos tener bastante cuidado con la exportación de gas natural. Sugiere que, en primer lugar, se debe buscar su uso interno intensivo y el valor agregado de este recurso energético y, luego, exportar.
* “La intervención del Estado para ampliar la cobertura del servicio en las zonas más pobres es necesaria. Pero, la diferencia está en cómo se hace. Ahora, el Estado, prácticamente, construye solo estos sistemas y los lleva hacia las zonas o pueblos alejados. Subsidia la inversión y, muchas veces, también la operación. Tengo ciertas objeciones a la forma como se hace esto.”
* “El Perú tiene el privilegio de contar con grandes recursos hidroeléctricos, todavía potencialmente explotables, y recursos de gas natural. Estamos en una excelente posición. Sería impensable que en el Perú llegue a faltar energía eléctrica. Por más que se diga que no se quiere invertir, si no se cometen errores graves va a venir la inversión de todas maneras.”

El mercado eléctrico

E&N: ¿Usted considera que las modificaciones a la Ley de Concesiones Eléctricas tendrán como resultado lógico una mayor eficiencia, productividad e inversión en el sector?
Bueno, la respuesta no es simple. ¿Por qué? La legislación del sector eléctrico, que se dio en el año 1992, introdujo cambios substanciales. Tenía varios propósitos, uno de ellos, obviamente, era superar la crisis de los años ochenta, que afectaba a muchos países latinoamericanos, no solamente el Perú. Había muchos apagones (algunos de ellos originados por actos terroristas), pero también no hubo suficiente inversión. Todo el sector estaba en manos del Estado y había muchos subsidios. La planificación estaba hecha y los proyectos se desarrollaban según cómo veía el Estado las necesidades. Muchos de esos problemas se fueron acumulando y, finalmente, a principios de los años noventa hubo una situación difícil, como parte de la crisis económica. El objetivo de la reforma de 1992 fue arreglar la crisis del sector. Otro propósito era, evidentemente, convertir al sector en autosuficiente: producir el ingreso suficiente hasta que el mercado se expanda en forma natural y sea más eficiente. Además, que tenga menores costos de producción y que, por lo tanto, las tarifas a los usuarios sean menores a las que habían y que reflejen los menores costos, frente a las tarifas subsidiadas.

Bueno, eso no se ha dado plenamente, y eso que el caso peruano es una excepción positiva a este respecto comparado con otros países de la región; sin embargo la inversión no se dio exactamente como se pensaba. Siempre ha habido una confrontación: lo que el regulador quería y lo que las empresas privadas quieren. Siempre había una tirantez. Eso hizo que no se logren las metas y, finalmente, en los últimos años se presentó una situación difícil: un desequilibrio mayor entre los precios que esperaban los generadores y los precios que el regulador aprobaba. Parte de esta situación provenía de una menor generación hidroeléctrica y el incremento del precio del petróleo. Empezó a haber un distanciamiento mayor en el precio en el corto plazo, por lo que los generadores no quisieron contratar a los precios regulados para la demanda. Ahí es donde el Estado percibió que el sector estaba en crisis, que el modelo que contenía la ley anterior en realidad se había agotado y que necesitaba reformarse.

E&N: Digamos que respondía a condiciones sociales y económicas ya superadas.
Digamos superadas. Esa fue la percepción de la mayoría que estaba en el sector, inclusive en este caso hubo un acuerdo tácito entre el estado, el regulador y empresas privadas en que esta situación era así, que el modelo estaba agotado y que necesitaba modificarse. Ese fue el diagnóstico que se hizo. No estoy de acuerdo del todo con este diagnóstico. Creo que no era cuestión de modelo. Los problemas eran de otra índole. El modelo solamente era parte del problema. Porque el modelo, como cualquier otro, puede tener defectos. Creo que en el sector eléctrico hay múltiples fuerzas que intervienen. Cada una trata de obtener su propio beneficio. El equilibrio económico en un mercado competitivo, donde la oferta y la demanda interactúan, determina el precio de un servicio o de un producto. La reforma persigue que esta misma idea se traslade a los sistemas eléctricos, lo que debería dar como resultado un sistema eficiente. Eso dice la teoría económica. Pero, en los sistemas eléctricos no se pueden usar exactamente los principios económicos que se aplican, por ejemplo, para la determinación del precio de un automóvil o del cobre. Diferentes países producen cobre. Hay una oferta y demanda dinámica: los que quieren comprar y los que quieren vender interactúan y se produce, entonces, un sistema competitivo. Eso es “natural”, y se produce cuando hay muchos productores y muchos compradores de un producto determinado. Los sistemas eléctricos no se comportan como mercados competitivos, mas bien tienen muchas características oligopólicas, y en algunos casos aún monopólicas. Entonces, debido a que el modelo anterior era un modelo regulado, un modelo más bien administrado y no de mercado, había cierto control de precios (control de precios de generación eléctrica para los usuarios regulados), que no es el resultado de la interacción de la oferta y la demanda. Se piensa que ese era el problema.

E&N: El nuevo modelo se basa en las leyes del mercado.
El nuevo modelo descansa más en las fuerzas de la oferta y la demanda. En el modelo anterior el regulador calculaba el precio para los pequeños usuarios. Ahora los contratos de los distribuidores con los generadores van a tener influencia en el precio para los pequeños usuarios, los consumidores. Entonces, tiene que hacerse un sistema de subasta para que no haya arreglos o acuerdos, que impidan la competencia. La pregunta es si todos los problemas se van arreglar al pasar de un sistema administrado de precio a un sistema supuestamente más competitivo.

Se ha hecho un cambio profundo en la regulación. La nueva ley va traer reglamentaciones y nuevas regulaciones. En la práctica estamos reconstruyendo reglamentariamente todo el sector. No podría decir, como si tuviera una bola de cristal, si va a dar resultado o no. Depende cómo se mire. Por ejemplo, si alguien mide el éxito de los resultados porque va haber suficiente generación, posiblemente el nuevo método es mejor para atraer más inversiones. Pero, a expensas posiblemente de un precio mayor que pagarán los consumidores. ¿Cuánto se incrementará el precio? Eso es lo que no sabemos. Si el precio se incrementa para compensar un costo mayor, está bien; pero si el mayor precio es simplemente para que las empresas obtengan una utilidad mayor, eso es discutible.

Un resultado positivo para todos es que las empresas tengan una utilidad razonable y los consumidores paguen un precio razonable, conmensurable con los recursos energéticos que se tiene. Debe haber un equilibrio entre lo que la demanda quiere (suficiente oferta a precio razonable) y lo que la oferta quiere (mayores ganancias). Es normal que los usuarios y las empresas traten de sacar ventajas. El sistema regulatorio, lo único que debe hacer, es que ninguno de los dos obtenga ventaja. Ya hemos pasado por eso. Si los usuarios tienen precios menores al verdadero costo, llevan a la quiebra a las empresas que prestan el servicio; si los precios, más que reflejar el costo real, reflejan las ganancias superiores de las empresas, perjudican a los consumidores, quienes son el mercado. Las ganancias razonables de las empresas es un tema que se discute en todos los países del mundo.

En otros sectores de la economía se tiene un mercado muy amplio de oferta y demanda, donde es muy difícil que alguien manipule el precio. En esas situaciones es correcto que funcionen esas leyes muy abiertas de mercado. Pero los mercados eléctricos no se comportan así. Los mercados eléctricos tienen ciertas características que los hacen susceptibles de ser manipulados, modificados o a ir más allá de las reglas de competencia. En el sector eléctrico no se puede lograr rápidamente el equilibrio entre la oferta y la demanda. ¿Por qué? Las inversiones no reditúan inmediatamente: una central hidroeléctrica es construida en cinco o diez años, una central térmica de dos a cuatro años. Los plazos de inversión y ejecución son largos y por ello la demanda no puede responder inmediatamente a la oferta. No es que no exista una respuesta: la respuesta es mucho más lenta de lo que normalmente se espera de mercados competitivos. Finalmente, no se trasladan de forma inmediata los costos a los precios. En fin, existen una serie de factores que hacen que no se pueden aplicar a cabalidad la teoría económica de un mercado competitivo. En el caso eléctrico, es más difícil que la teoría se acerque a la realidad.

Entonces, se ha cambiado el modelo, de uno más controlado a uno más liberal, bajo el principio que el modelo liberal es más competitivo y, por tanto, mejor. ¿Está bien o está mal? Bueno, yo me puedo equivocar al hacer un pronóstico. Pero, no creo que este cambio signifique una mayor variación en el verdadero objetivo: tener un adecuado abastecimiento a un precio razonable. En todo caso, el cambio puede resultar mejor a la larga, o peor. Pero hubiera preferido mantener el sistema anterior con correcciones. Era un poco más controlado, más regulado. Creo que es la única manera de proteger al usuario. El usuario tiene que ser protegido. Creer que la empresa va proteger al consumidor es ser ingenuo. La empresa tiene una meta razonable: generar ganancias. Para las empresas no es prioritario encontrar la opción más barata para el consumidor y, después, obtener utilidades.

E&N: Justamente sobre ese tema, muchos consideran que es necesaria la participación del Estado, quien debe contar con una visión clara de cómo se debe desarrollar el mercado energético de acá, digamos, a diez años. Hablan de la necesidad de un plan maestro energético. ¿Usted consideraría que esto sería un factor primordial para el desarrollo del sector?
No estoy tan seguro de eso. Nuestro país, y muchos otros, han tenido en el pasado todo centralizado. Con el “plan maestro” se determinaba qué obras se hacían, qué prioridad tenían, qué era primero, qué era después. Era el Estado a través de sus empresas el que hacia todo. No estoy de acuerdo con eso. El Estado debe reservarse el derecho de intervenir en situaciones de emergencia, de acuerdo a la ley. Porque eso puede suceder: ¿qué pasa si un sistema liberal no funciona?, ¿qué pasa si la legislación no contempla una situación crítica determinada? Pero el Estado no debe intervenir cuando todo está funcionando bien.

Ya hemos experimentado el problema que tiene el Estado y sus empresas. Hay una tendencia a una especie de “corrupción natural”. No me refiero a que haya plata de por medio. Quiero decir que existe eso de favorecer tu proyecto favorito. Como cada uno tiene sus favoritos, empiezan a presionar: esas son las fuerzas ajenas a una evaluación puramente técnica-económica de un proyecto. ¿Me entiendes? Yo quiero esto, tú quieres el otro y así empiezan las razones antieconómicas y no técnicas. Al final, eso es casi ineludible del carácter del Estado: que es político.

Sería ingenuo pensar que los países pueden conducirse sin políticos. Ellos hacen política y la política está ahí. No puede haber intervención del Estado sin intervención política. Esta intervención tiene que ser muy cuidadosa y bien regulada. No por que están las fuerzas del mercado se puede decir ustedes, el país, arréglense. El Estado tiene que hacer algo, o sea tiene que haber una serie de parámetros o “disparadores” los cuales provoque una intervención estatal para poder subsanar una situación que va a una crisis.
Hasta cierto punto eso es lo que se percibió en el 2005 y 2006 y provocó el cambio.

Yo estoy más bien por una regulación, pero en el buen sentido de la palabra, es decir, alguien da las reglas y tienen que respetarlas. El Estado no interviene una vez que las reglas están dadas, reglas que permitan regular bien un determinado sector. Los que administran esa regulación son los que tienen que intervenir, y deben tener cierta discrecionalidad. Nadie es una especie de robot, que dice a, b, c y usted tiene que hacer d. Ninguna ley ni reglamento es perfecto. Siempre tiene asuntos que requieren interpretación. Entonces, se requiere una regulación nueva. Soy partidario de una nueva regulación.

E&N: Debo entender, entonces, que los órganos reguladores deberían ser reformados y potenciados.
Buenos, potenciados sí. Respetando la independencia. Y tienen que ser de la mayor calidad posible. Muchos se preguntan: ¿Y por qué tienen un organismo tan poderoso como los reguladores? Esta pregunta ha sido hecha en muchos países. En algunos se ha optado por poner un panel de expertos, o también llamado panel de monitoreo del sector eléctrico. El panel está compuesto por profesionales con mucha experiencia en el sector. Ellos producen un reporte independiente al regulador. En ese reporte hacen una evaluación de lo sucedido y de las acciones del regulador. De esta manera se cuida que los reguladores no intervengan de forma incorrecta o hagan interpretaciones erradas. Una especie de tribunal constitucional: son lo encargados de dar la interpretación final de las leyes, respetando el ordenamiento, haciendo un seguimiento independiente. Con este panel nadie siente que el regulador es un organismo intocable.

Me parece bien que haya regulaciones fuertes, bien hechas, con parámetros que fijen los casos en que el Estado deba intervenir. Imagine que con la nueva legislación en el sector no haya suficiente inversión, que la reserva disminuya y que mañana empiecen “apagones” en todas las ciudades. Antes que suceda esto el Estado debería salir y, con inversión gubernamental, solucionar el problema, por ejemplo a través de Electroperú. Por otra parte, es importante que el precio tenga que compensar el costo y dejar una utilidad razonable, no ser un precio de oportunidad. El precio de oportunidad es determinado por las circunstancias y puede ser muy alto, altísimo.

E&N: Además de cubrir los costos aumentas el margen de ganancia.
Exacto, aumentas el margen, y sacas todo lo que sea. Hay precios topes en Estados Unidos para la generación. Allí la generación es libre, se hace por ofertas y todo, pero tampoco permiten que tengan excesos de utilidades, o sea utilidades especulativas. Este es el tipo de cosas que debe hacerse a la larga: fuerzas de mercado, correcto, hasta cierto punto, con los defectos que tiene; y regular mucho, mucho control, vigilar como está el mercado, para que no haya abusos ni precios artificiales. Todo esto bajo criterios técnicos. No soy partidario tampoco de que el Estado crezca como empresario. No creo que lo haga bien. No creo que sea su rol. Los empresarios deben ser otros. El Estado, más bien, debe legislar, controlar y regular.

E&N: Pero, el Estado, para ampliar el mercado eléctrico, se encuentra haciendo inversiones en un programa de electrificación rural. Ahí tendría un papel promotor, empresarial muy fuerte. Además, al crear infraestructura está haciendo mercado y desarrollo.
Sí, estoy completamente de acuerdo. Básicamente, el sector debe ser auto sostenible. Los ingresos que se produce deben servir para que se paguen todos los costos del servicio. Pero, existen áreas o poblaciones que no pueden pagar ese servicio. Sus ingresos son tan bajos que les sería imposible pagar el costo real del servicio. Y deben ser atendidos por razones de equidad e impulso del desarrollo económico. Ya se ha demostrado que ciertos servicios, como el eléctrico y de transportes, de infraestructura, son absolutamente necesarios para el progreso económico. La intervención del Estado para ampliar la cobertura del servicio en las zonas más pobres es necesaria.

Pero, la diferencia está en cómo se hace. Ahora, el Estado, prácticamente, construye solo estos sistemas y los lleva hacia las zonas o pueblos alejados. Subsidia la inversión y, muchas veces, también la operación. Tengo ciertas objeciones a eso. El Estado no es buen empresario ni buen constructor. El Estado debe subsidiar la electrificación rural, porque es la única forma de realizarla. Pero, ¿quién lo hace?, ¿quién construye?, ¿quién lo opera? No necesariamente tiene que ser el Estado. El sistema prevaleciente es que el Estado haga todo: planifica, prioriza, selecciona, hace los estudios, compra los materiales, contrata las obras, prácticamente todo centralizado. Esa forma, aparentemente eficiente (por las compras al por mayor), lleva por sí este defecto: es un sistema que, finalmente empieza a corromperse con el tiempo, se crean preferencias; mi proyecto es mejor que el tuyo, etc.

Entonces, soy partidario de que el Estado controle y supervise con cuidado. O sea: maneje el dinero, decida donde invertir y otorgue los subsidios necesarios, y que la implementación y operación se haga con el sector privado. No debe tener un organismo interno que haga directamente esas tareas. No estoy de acuerdo con eso. Lo he manifestado muchas veces.

Exportación de electricidad y gas

E&N: Vamos a exportar energía a Ecuador. Se ha planteado hacerlo a Chile y Bolivia. Pero, si nuestro mercado está siendo reformado, y evolucionando, ¿usted consideraría que la exportación de energía sería beneficioso, generaría más problemas o contribuiría a “ordenar la casa”?
Bueno, no tengo una respuesta única. En casi todos los países donde trabajo como asesor del Banco Mundial, hay una tendencia a creer que si tienes una riqueza, hay que explotarla. Hay gente que dice: hay que monetizar las riquezas que uno tiene en el menor tiempo posible ya que la riqueza bajo el suelo no tiene ningún valor. Existe también un mito: que exportar es siempre bueno, que va a beneficiar al país.

E&N: ¿Exportar?
Esto es cierto hasta un punto. Muchos informes concluyen que no necesariamente la riqueza natural de los países africanos y latinoamericanos ha servido para el desarrollo económico. ¿Por qué? Porque en este mecanismo de intercambio mundial, en realidad, los productores de materias primas resultan muchas veces perdiendo. Como ha sucedido, por ejemplo, con el petróleo hasta hace poco, cuando los países productores han captado poco del excedente petrolero. Pero así como hay excedente petrolero, hay excedente minero, de gas. Entonces el hecho es quién se queda con el excedente de la exportación de la materia prima, o cualquier otro recurso natural.

El Perú tiene el privilegio de contar con grandes recursos hidroeléctricos, todavía potencialmente explotables, y recursos de gas natural. Estamos en una excelente posición. Sería impensable que en el Perú llegue a faltar energía eléctrica. Por más que se diga que no se quiere invertir, si no se cometen errores graves va a venir la inversión de todas maneras. Si todo se hace más o menos bien, la energía eléctrica en el Perú debería ser una de las más baratas de la región. Se tiene dos fuentes más o menos importantes (gas e hidroelectricidad), no muy caras, que se hacen más competitivas a medida que el precio del petróleo se incrementa. La hidroelectricidad es un recurso natural renovable. No habría mucho problema en explotarlo, teniendo en cuenta, por supuesto, que el cambio climático está provocando el deshielo de los andes, afectando a los ríos de la costa y sierra. Hasta cierto punto, en este caso, si existe un excedente, no habría mucho problema en exportarlo.

El gas natural es otra cosa. Es como el petróleo. Tendría un cuidado tremendo para exportar gas natural. Recuerde a Argentina: creía que tenía grandes reservas, vendió un montón, aumentó su demanda interna, y se dio cuenta que no tenía lo suficiente. Claro, se dice que faltó inversión. Pero, cualquiera sea la razón, la verdad es que si hubieran cuidado más sus gas natural, no hubieran tenido esos problemas. Por tanto, hay que tener mucho cuidado con la exportación de un recurso natural agotable. Este tipo de recursos valen mucho a futuro. Mire la diferencia: cuando los precios eran bajos, los combustibles fósiles bajo tierra, hasta cierto punto, valían cero. Ahora ya no es así. Hemos llegado al punto de que puede ser bueno mantenerlo bajo tierra por un tiempo, porque después va valer mucho más.

Debemos tener bastante cuidado con la exportación de gas natural. Deberíamos concentrarnos en su uso interno intensivo, buscar valor agregado; primero preguntarse qué se puede hacer domésticamente, y luego exportar. Hay una cosa que no me gusta: las cifras sobre reservas de gas. Se juega bastante con ellas. Mañana alguien dice que hay reservas de sobra, y cosas por el estilo: segurísimo que si seguimos abriendo huecos vamos a encontrar más gas. Ese “segurísimo” es de temer. Me acuerdo que, cuando encontraron los primeros pozos de petróleo en la selva, se decía: es segurísimo, que si seguimos buscando vamos a encontrar un mar de petróleo en la selva. Ahora ya no hay ningún “segurísimo” ni nada.

Entonces, tengo personalmente serios reparos con eso de jugar mucho con las cifras de las reservas, y entonces basándose en que tenemos bastante, nos conviene más exportar que guardar. Si las empresas multinacionales pudieran monetizar todo lo que hay en la tierra actualmente, y sacar ganancia, hay muchos que dirían adelante, vamos a hacerlo, después solucionaremos los problemas. Confiar demasiado en aquellos que tienen un interés en el negocio de explotación y exportación de recursos naturales es riesgoso. Yo andaría con pies de plomo. Despacio. No es que tengamos una necesidad terrible. No nos estamos muriendo de hambre y, por lo tanto, no tenemos más remedio que “vender al valor que sea”, digamos, el “patrimonio de la familia”.